Изменения в концессионном законодательстве задают вектор на модернизацию объектов жилищно-коммунального хозяйства и улучшают условия для притока частных инвестиций в отрасль и повышения качества услуг населению. В статье рассматриваются последние изменения в Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» в части регулирования тепловых концессий.
Сфера жилищно-коммунального хозяйства традиционно сталкивается с постоянным недостатком инвестиций, что ведет к износу инфраструктуры, росту аварийности и снижению качества предоставляемых населению услуг. По заявлениям СМИ со ссылкой на статистику Росстата и Комитет Государственной Думы по энергетике, общий износ тепловых сетей составляет более 60 %, при этом более 30 % (50 тыс. км из 167 тыс. км) тепловых сетей нуждаются в замене [1].
Одним из эффективных инструментов решения указанной проблемы является заключение концессионных соглашений, которые позволяют привлечь частные инвестиции в модернизацию объектов теплоснабжения. Концессии не только снижают нагрузку на бюджет, распределяя риски между государством и частными инвесторами, но и стимулируют внедрение современных технологий и повышение эффективности управления указанными объектами.
Концессионное законодательство в отношении объектов теплоснабжения постоянно совершенствуется. 28 февраля 2025 года был принят закон, который вносит значительные изменения в Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» («Закон о концессиях») в части регулирования тепловых концессий [2]. Указанные изменения вступят в силу с 01 сентября 2025 года.
Как указывается в пояснительной записке к законопроекту, изменения направлены на совершенствование порядка заключения концессионных соглашений и передачи объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения надежному концессионеру, способному обеспечить качественное и бесперебойное предоставление гражданам жизнеобеспечивающих услуг [3]. Предполагается, что внесенные изменения будут способствовать увеличению концессионных соглашений и обновлению основных фондов коммунальной инфраструктуры.
Предлагаем рассмотреть подробнее, какие изменения в сфере регулирования тепловых концессий вступят в силу уже осенью 2025 года.
- Требования к потенциальным концессионерам
Новый закон устанавливает несколько новых требований к лицам, желающим стать стороной концессионного соглашения.
Во-первых, теперь в качестве концессионера не смогут выступать государственные и муниципальные унитарные предприятия и бюджетные учреждения – эта правка коснется не только тепловых концессий, но и концессионных проектов во всех иных сферах.
Во-вторых, установлены дополнительные требования к наличию у потенциального концессионера опыта эксплуатации объектов тепло-, водоснабжения, водоотведения на территории Российской Федерации в течение:
- не менее 2 лет в населенных пунктах с любой численностью – если с помощью объекта концессии планируется предоставление коммунальных услуг в населенных пунктах с населением от 100 тыс. до 500 тыс. человек;
- не менее 3 лет в населенных пунктах с численностью от 100 тыс. человек – если с помощью объекта концессии планируется предоставление коммунальных услуг в населенных пунктах с населением от 500 тыс. человек.
При этом, если потенциальный концессионер входит в одну группу лиц с организацией, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, при определении периода осуществления эксплуатации учитывается соответствие хотя бы одной организации, входящей в указанную группу лиц, вышеуказанным требованиям к опыту эксплуатации.
- Запуск проектов в рамках «частной инициативы»
Напомним, что заключение концессионного соглашения возможно одним из двух способов: с использованием конкурсных процедур и во внеконкурсном порядке.
Конкурс проводится в случае, когда инициатором проекта является концедент, то есть публичная сторона. Внеконкурсное заключение возможно в нескольких случаях, один из которых – по итогам процедуры «частной концессионной инициативы».
В рамках «частной инициативы» любое заинтересованное лицо может обратиться к публично-правовому образованию (потенциальному концеденту) и донести до него условия, на которых такое лицо готово реализовать проект. В случае, если потенциальный концедент в результате рассмотрения предложения примет решение о возможности заключения соглашения на предложенных условиях (или условиях, измененных по итогам переговоров), предложение подлежит опубликованию в целях выявления иных лиц, заинтересованных в реализации проекта. Если такие лица находятся, то концедент проводит полноценный конкурс на право заключения концессионного соглашения, если нет – концессионное соглашение заключается с инициатором проекта.
Новый закон устанавливает особенности в отношении процедуры «частной инициативы» по проектам в сфере теплоснабжения.
Сокращенные сроки
Так, срок для направления иными лицами заявок о готовности участия в конкурсе на условиях, предложенных инициатором проекта, составит 30 дней с даты опубликования предложения, тогда как для концессий, реализуемых не в сфере ЖКХ, такой срок остается равным 45 дням.
Если в указанный 30-дневный срок поступит хотя бы одна заявка, уполномоченный орган должен в течение 5 рабочих дней (вместо стандартных 10 рабочих дней) составить протокол рассмотрения заявки и, в случае поступления от направившего заявку лица обеспечения, не позднее 6 рабочих дней разместить протокол на torgi.gov.ru.
При этом, в случае, если в 30-дневный срок была подана хотя бы одна заявка, соответствующая требованиям, концедент также рассмотрит заявки от иных лиц, поданные в течение 5 рабочих дней после истечения 30-дневного срока.
Если заявки от иных лиц о готовности участия в конкурсе будут признаны соответствующими требованиями, то сообщение о проведении конкурса и конкурсная документация размещаются конкурсной комиссией в течение 30 дней со дня размещения протокола рассмотрения заявки на torgi.gov.ru. Для проектов в других сферах срок проведения конкурса в таких случаях не установлен: указывается лишь, что не позднее 45 рабочих дней со дня подписания протокола рассмотрения заявок принимается решение о заключении концессионного соглашения на конкурсной основе, однако нет требований к сроку проведения конкурса.
Предоставление обеспечения
Не менее важным изменением является установление новых требований к предоставлению обеспечения в рамках «частной инициативы».
Инициатор проекта будет обязан предоставить банковскую гарантию или задаток в качестве обеспечения обязанности по заключению концессионного соглашения. Предельный размер такого обеспечения установлен законом и составляет не более 5 % предельного размера расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, которые предполагается осуществить концессионером. Конкретные условия предоставления обеспечения (размер задатка, порядок его внесения, реквизиты счетов, на которые вносится задаток, или размер и условия безотзывной банковской гарантии, порядок ее предоставления и срок действия данной безотзывной банковской гарантии) будут установлены в решении о возможности заключения концессионного соглашения на предложенных инициатором условиях (или условиях, указанных в измененном по результатам переговоров предложении инициатора).
В случае перехода «частной инициативы» в конкурс размер обеспечения заявки в рамках конкурса должен быть равен размеру обеспечения, установленному в решении о возможности заключения концессионного соглашения, принятого в рамках процедуры рассмотрения «частной инициативы». При этом обеспечение, ранее внесенное заявителем при подаче заявки в рамках «частной инициативы», признается в качестве внесенного обеспечения, необходимого в рамках конкурса. Концедент вернет задаток (откажется от прав по банковской гарантии) инициатору проекта и иным лицам, представившим заявки о готовности участвовать в конкурсе, в течение 5 рабочих дней со дня подписания протокола о результатах конкурса.
Новый закон также вносит ряд положений, которые позволят бороться с недобросовестным поведением лиц, подающих в рамках «частной инициативы» заявки о готовности к участию в конкурсе исключительно в целях срыва заключения концессионного соглашения с инициатором проекта:
- иные лица, готовые участвовать в конкурсе, обязаны предоставить задаток или банковскую гарантию в качестве обеспечения обязанности по заключению соглашения в течение 5 рабочих дней с даты предоставления заявки о готовности к участию в конкурсе;
- концедент не вернет внесенную сумму задатка или предъявит требование по банковской гарантии в случае отзыва заявки о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения, непредставления лицом, представившим такую заявку, заявки на участие в конкурсе или отзыва такой заявки.
- Запуск проекта в рамках конкурса
В отличие от процедуры «частной инициативы» порядок проведения конкурса на право заключения тепловых концессий практически не претерпел изменений, однако стоит учесть несколько следующих нововведений.
Согласно новому закону техническое обследование передаваемого концедентом концессионеру имущества, отчет о котором подлежит включению в конкурсную документацию, должно быть проведено не ранее, чем за 36 месяцев до дня размещения сообщения о проведении конкурса. В действующей редакции Закона о концессиях срок проведения технического обследования отсутствует.
Также появился срок для внесения концедентом изменений в конкурсную документацию (проект концессионного соглашения) – в течение 15 дней со дня размещения информации о проведении торгов. Сейчас срок для внесения изменений в конкурсную документацию отсутствует – концедент вправе вносить изменения в любое время при условии продления срока представления заявок на участие в конкурсе или конкурсных предложений в порядке, предусмотренном Законом о концессиях.
- Участие субъекта Российской Федерации в муниципальной концессии в качестве самостоятельной стороны
Частью 2 статьи 40 Закона о концессиях предусмотрен случай, когда в муниципальных концессиях в отношении объектов теплоснабжения субъект Российской Федерации («субъект») является самостоятельной стороной концессионного соглашения, а именно: если реализация концессионером товаров (выполнение работ или оказание услуг) в рамках соглашения осуществляются по регулируемым ценам (тарифам) и (или) с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам) и если муниципальному образованию (концеденту) не переданы полномочия по тарифному регулированию, утверждению инвестиционных программ, а также возмещению недополученных доходов и экономически обоснованных расходов.
Новым законом добавлены несколько уточняющих положений.
Во-первых, проект концессионного соглашения в указанном случае необходимо будет согласовывать с высшим должностным лицом субъекта, являющегося самостоятельной стороной муниципальной концессии, в части обязательств субъекта, определяемых соглашением.
Во-вторых, устанавливаются срок для подписания субъектом проекта концессионного соглашения (20 рабочих дней со дня его получения) и возможные основания отказа от подписания концессионного соглашения:
- в отношении концессионера принято решение о его ликвидации или о прекращении им деятельности в качестве индивидуального предпринимателя;
- арбитражным судом принято решение о признании концессионера банкротом и об открытии конкурсного производства;
- концессионное соглашение предусматривает изменение обязательств субъекта, определенных решением о заключении концессионного соглашения.
- Исполнение концессионного соглашения
Новый закон вносит ряд изменений в порядок исполнения сторонами концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения.
Обязательства в отношении незарегистрированного недвижимого имущества
Напомним, Законом о концессиях предусматривается возможность включения в периметр концессионного соглашения тепловых сетей, являющихся незарегистрированным имуществом, принадлежащим концеденту на праве собственности и (или) находящихся во владении или в пользовании унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, бюджетного или автономного учреждения на праве оперативного управления, учредителем которых является концедент, при выполнении ряда условий.
В случае включения в концессию незарегистрированного недвижимого имущества в отношении концессионера устанавливается обязательство по обеспечению регистрации права собственности концедента на указанное имущество, в том числе по выполнению кадастровых работ. Новый закон увеличивает срок, в течение которого концессионер обязан выполнить указанные действия, с одного года до трех лет с даты заключения соглашения.
Кроме того, новым законом уточняется, что расходы концессионера на исполнение указанного обязательства смогут быть возмещены концедентом посредством выплаты платы концедента.
Существенные нарушения условий соглашения
Закон называет несколько новых нарушений со стороны концессионера, которые будут считаться существенными:
- неисполнение (ненадлежащее исполнение) по вине концессионера основных мероприятий, плановых значений показателей надежности и энергетической эффективности объектов теплоснабжения, плановых значений иных предусмотренных конкурсной документацией технико-экономических показателей данных систем и (или) объектов;
- неисполнение концессионером обязанности по разработке инвестиционной программы в течение года с даты заключения соглашения.
Неисполнение концедентом или, если применимо, субъектом (если он является самостоятельной стороной муниципальной концессии) обязанности по утверждению инвестиционной программы концессионера в течение года с даты заключения концессионного соглашения также будет считаться существенным нарушением условий концессии со стороны концедента.
Это важное дополнение, поскольку существенное нарушение стороной концессионного соглашения является основанием для досрочного расторжения соглашения по решению суда.
Согласование антимонопольного органа
Новый закон уточняет, что не требуется согласование антимонопольного органа для изменения концессионного соглашения при выявлении технологически и (или) функционально связанных бесхозяйных объектов, относящихся к объекту концессии систем теплоснабжения, в случаях, предусмотренных частями 5 и 6 статьи 51 Закона о концессиях.
В настоящее время предусмотренные частями 5 и 6 статьи 51 Закона о концессиях случаи являются достаточным основанием для согласования антимонопольным органом изменений в концессионное соглашение, полагаем, что в данной части Постановление Правительства РФ от 24.04.2014 № 368, утверждающее правила предоставления антимонопольным органом согласия на изменение условий концессионного соглашения, будет скорректировано.
Вывод
Изменения в концессионном законодательстве задают вектор на модернизацию объектов жилищно-коммунального хозяйства и улучшают условия для притока частных инвестиций в отрасль и повышения качества услуг населению. Однако необходимо принимать во внимание, что многолетнее недофинансирование привело к значительному износу инфраструктуры и даже самые прогрессивные механизмы не могут дать быстрого результата. С ростом количества коммунальных концессий нарабатывается опыт участников в ГЧП-проектах, развивается судебная практика и практика антимонопольных органов, поэтому можно предположить, что процесс обновления коммунальной инфраструктуры с использованием механизмов государственно-частного партнерства продолжит набирать обороты.
ССЫЛКИ:
[1] https://tass.ru/ekonomika/19698223
[2] Федеральный закон от 28.02.2025 № 22-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях».
