Важно создать условия для качественного улучшения состояния инфраструктуры, а это невозможно без трансформации регуляторного ландшафта, которая включает в себя: регулирование по результатам, исключение избыточного регулирования, повышение доступности инвестиционных ресурсов, приоритет положений долгосрочных соглашений.
В настоящее время перед коммунальной отраслью (имеется в виду водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение), находящейся в кризисе, стоят задачи, связанные с повышением качества предоставления коммунальных услуг для населения и обеспечением значимого роста энергетической и ресурсной эффективности в жилищно-коммунальном хозяйстве. Для реализации этих амбициозных целей необходима масштабная модернизация коммунального комплекса, на которую планируется направить 4,5 трлн руб. в рамках реализации программы Модернизации коммунальной инфраструктуры 2025-2030 (далее – «МКИ 2025-2030»). Много это или мало?
С одной стороны, представители коммунальной отрасли говорят, что этого все равно недостаточно. Но, если сравнивать планируемый объем инвестиций с предшествующим шестилетним периодом (2018-2023 гг.), то это прирост практически на 70 % (в сопоставимых ценах), который планируется покрыть за счет бюджетных инвестиций, источник которых до настоящего времени не вполне определен. При этом целевые темпы замены инфраструктуры – 5 % в год – почти в 5 раз превышают фактически сложившиеся.
Сейчас мы понимаем, что у нас пока нет готового ответа на вопрос по всем источникам финансирования, в том числе и бюджетным. Однако, есть понимание, что вопрос привлечения инвестиций, в том числе частных, является важным. Для привлечения частных инвесторов необходимо снимать существующие регуляторные барьеры.
В конце 2024 года в рамках Общественного совета при ФАС были рассмотрены ключевые регуляторные барьеры привлечения частных инвестиций в коммунальную сферу, которые в дальнейшем в результате совместного с Российской ассоциацией водоснабжения и водоотведения исследования, были дополнены результатами проведенного опроса среди поставщиков коммунальных услуг. В результате было выделено пять основных барьеров.
- В текущих макроэкономических условиях не работают заложенные принципы долгосрочного тарифного регулирования.
- Недостатки регулирования инвестиционной деятельности и учета ее параметров в тарифном регулировании.
- Предельный индекс изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги сегодня стал скорее избыточным инструментом регулирования затрат РСО, чем методом социальной поддержки.
- Наличие неоднозначных норм методических документов, регламентирующих установление тарифов, допускающих возможность противоречивых толкований.
- Отсутствие декомпозиции национальных целей.
Остановимся на каждом из этих барьеров немного подробнее.
Напомню, что у нас сегодня в основе индексации тарифов лежит индекс потребительских цен (далее - ИПЦ). При этом, индекс цен производителей (далее - ИЦП) и темпы роста средней заработной платы, которые по сути, отражает динамику большей части затрат любой регулируемой организации, с 2018 года стали «расходится» с ИПЦ. С 2021 года этот разрыв увеличивается и на сегодняшний день ИПЦ значительно отстает от ИЦП и темпов роста средней заработной платы.
Таким образом, существующие параметры индексации операционных расходов не соответствуют фактическим темпам роста расходов на оплату труда и ИЦП. В результате, регулируемые компании не могут полностью компенсировать свои издержки.
Кроме того, есть еще два немаловажных фактора, которые искажают заложенные принципы долгосрочности. Во-первых, это пересмотр в течение долгосрочного периода НВВ / параметров ее расчета по результатам контрольно-надзорной деятельности. И такие пересмотры носят не единичный, а скорее системный характер. Во-вторых, избыточное тарифное регулирование при наличии долгосрочных соглашений, надлежащим образом фиксирующих обязательства регулируемой организации (концессионное соглашение, соглашение об условиях осуществления регулируемой деятельности).
К основным недостаткам регулирования инвестиционной деятельности можно отнести, прежде всего, «недоступность тарифов» как основание для отказа в согласовании (утверждении) инвестиционной программы. По результатам опроса мы убедились, что это, в общем-то, не единичные случаи, когда регуляторы отказывают в согласовании инвестиционной программы на том основании, что ее учет приведет к превышению платы граждан. По сути, это такой легальный способ отказа в утверждении инвестиционной программы без ее предметного рассмотрения.
Также вызывают затруднения неоднозначность трактовок различных положений, касающихся правил разработки, согласования и корректировки ИП, оценки их исполнения и формирования источников.
Также сдерживающим фактором для роста инвестиций является разрыв между «рыночной» и «регулируемой» доходностями, который на сегодня фактически превышает 10 процентных пунктов. В результате, это приводит к тому, что «метод доходности инвестированного капитала» в коммунальной сфере не применяется. Кроме того, применение в сфере ВиВ такого элемента регулирования как «сглаживание НВВ» приводит либо к возникновению некомпенсируемых убытков у водоканалов, либо к неисполнению ими инвестиционных обязательств, поскольку возврат этого «сглаживания» осуществляется с учетом все той же установленной ФАС нормы доходности.
Третьим барьером, и это отметили большинство участников опроса, стал механизм предельного индекса изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, который задумывался как инструмент защиты интересов потребителей от необоснованной тарифной нагрузки. Сейчас же это стало явным элементом регулирования затрат ресурсоснабжающих организаций невзирая на платежеспособность граждан. При этом сейчас превышение индекса возможно вне зависимости от платежеспособности в случае возникновения различных обстоятельств, к которым относятся: осуществление мероприятий, включенных в план комплексного развития коммунальной инфраструктуры; соблюдения условий концессионных соглашения, реализация инвестиционной программы.
Четвертый барьер – это наличие неоднозначных норм методических документов, регламентирующих установление тарифов, допускающих возможность противоречивых толкований. В результате, практически невозможно установить тарифы, не нарушив либо «букву закона», либо «дух закона» (т.е. в полном соответствии с «Методическими указаниями…» и здравым смыслом). И в этом смысле, конечно, контрольно-надзорные органы, в первую очередь ФАС, могут в принципе легко найти какие-то недочеты практически в любом тарифно-балансовом решении со всеми вытекающими последствиями. Кроме того, дословное соблюдение методических указаний не позволяет в полной мере реализовать принципы компенсации экономически обоснованных затрат, предусмотренные Основами ценообразования, в результате формируются невосполнимые дефициты НВВ.
И последнее (по порядку, но не по значению), на что хотелось бы обратить внимание, это отсутствие декомпозиции национальных целей верхнего уровня. Национальные цели (показатели верхнего уровня), конечно, установлены: улучшение качества питьевого водоснабжения для 20 миллионов человек, модернизация 2 тысяч объектов водоснабжения, обеспечение значимого роста энергетической и ресурсной эффективности в жилищно-коммунальном хозяйстве. И эти цели легко выполнимы с формальной точки зрения. При этом высоки риски освоить выделяемые деньги, формально достичь целей, но при этом кардинального улучшения состояния инфраструктуры не произойдет.
Поэтому нам всем важно сформулировать, как все-таки должна измениться коммунальная инфраструктура к 2030 году, а именно, ответить на вопросы:
- Как (какие показатели и на сколько) должно улучшиться качество предоставления услуг?
- Как (на сколько) должен измениться износ инфраструктуры?
- Как (какие и на сколько) должны измениться показатели ресурсной эффективности?
В заключении хотелось бы сказать, что сейчас важно создать условия для качественного улучшения состояния инфраструктуры, а это невозможно без трансформации регуляторного ландшафта, которая включает в себя:
- регулирование по результатам;
- исключение избыточного регулирования;
- повышение доступности инвестиционных ресурсов;
- приоритет положений долгосрочных соглашений, надлежащим образом фиксирующих обязательства регулируемой организации.
