Концепции развития рынка управления МКД: революция или эволюция

Общие вопросы по трём сценариям управления МКД

— В чем принципиальное отличие модели обязательного СРО от лицензирования, кроме источника финансирования? И почему возникла альтернатива в виде института регионального оператора?

— Ключевой момент в том, что при лицензировании за допуск на рынок, а также за полное формирование правил работы сегмента отвечает государство, причём уровень погружения велик и на федеральном, и на региональном уровне. Разрабатываются и принимаются нормативно-правовые акты, контролируется их исполнение.

Саморегулирование же потому так и называется, поскольку государство устанавливает на законодательном уровне базовые рамки и правила, а также оставляет за собой функции надзора за деятельностью СРО. Но внутри саморегулируемой организации остаётся большое пространство для установления дополнительных мер ответственности, оценки и контроля репутационных рисков, оснований для исключения нарушителей и т.д.

Что касается регионального оператора, то в процессе работы над сценариями трансформации рынка управления МКД мы рассматривали все варианты — от наиболее рыночного до ситуации с полностью государственным регулированием.

— Рассматривалась ли возможность применения гибридной модели, например лицензирование во взаимосвязке с региональным оператором?

— Сохранение лицензирования при одновременном создании системы региональных операторов — это гибрид, при котором необходимым стал бы поиск конкурентного баланса, в котором мы должны были бы обеспечить равные условия для УК, работающих в коммерческом формате, и региональных операторов, деятельность которых может постоянно дофинансироваться из бюджета. Это кажется нам не очень справедливым.

Кстати, примерно то же самое сейчас уже происходит в тепле и воде, где бизнес работаем по своим правилам, а МУПы и ГУПы по своим. Отсюда и большая часть проблем. Но это тема для отдельного разговора. 

Мы сейчас рассматриваем законопроект, согласно которому регионы смогут формировать специальный реестр управляющих организаций, будет передаваться жилой фонд, в т.ч аварийный и ветхий. И там будет опция помощи финансами со стороны регионов для устранения разрыва между затратами на содержание и реальной собираемостью.

В целом, нужно понимать, что системы лицензирования, обязательного саморегулирования и вариант с созданием региональных операторов — это взаимоисключающие сценарии, комбинировать которые не получится.

— Почему не совершенствуется модель лицензирования? Многие из предложенных инициатив по совершенствованию рынка управления МКД можно реализовать и в текущей модели. 

— Достаточно посмотреть на перечень законопроектов, которые в рамках работы нашего Комитета рассматриваем в последние полтора года. Около десятка будет непосредственно связано с деятельностью управляющих организаций, проведением общих собраний собственников, обеспечением прозрачности решений.

С 1 сентября вступила в силу норма, ужесточившая лицензионные требования не только к руководителям управляющих организаций, но и к учредителям. Это позволило решить проблему, при которой учредители обанкротившихся организаций не могли создавать новые однодневки и заходить на второй, третий круг работы на жилом фонде.

Хочу также ещё отметить, что на время обсуждения дальнейшей траектории развития рынка обслуживания МКД, мы вопросы регулирования в нынешних реалиях с повестки не снимаем. Например, в работе находится законодательная инициатива, в рамках которой органы госжилнадзора будут работать по аналогии с законом о защите конкуренции. Мы предусмотрим там возможность аннулирования лицензий управляющих организаций без решения суда. Я напомню, что сейчас только суд может своим решением лицензию аннулировать на основании заявления лицензирующего органа. И рассмотрение такого заявления в силу особенностей судебного процесса может занимать очень продолжительный период, во время которого управляющая организация продолжает выполнять свои договорные обязанности спустя рукава.

— Аннулирование — одна из причин прекращения действия лицензии. И в случае с аннулированием руководитель и учредитель должны быть внесены в реестр дисквалифицированных лиц с последующим запретом заниматься управлением МКД. Однако количество дисквалифицированных лиц, судя по открытым данным ГИС ЖКХ, кратно снижается год от года. В чём причины этого и почему не исправить ограничения, которые мешают более широкому применению этого инструмента?

— Снижение количества дисквалифицированных лиц в первую очередь связано с законом о государственной и муниципальном контроле. Я напомню, что основным его принципом является профилактика. Дисквалификация же — это всегда результат проверок ГЖИ.

Мы провели масштабный анализ ситуации. Вот одна цифра — по сравнению с 2021 годом в 2023‑м году количество проверок органами ГЖИ уменьшилось в четыре раза.

При этом, не открою секрет, если скажу, что сам порядок проведения проверки сильно усложнился, поскольку действуют соответствующие моратории, а ГЖИ ещё нужно доказать реальную необходимость провести контрольные мероприятия. Прокуратура не всегда с доводами инспекторов, к сожалению, соглашается.

Ещё раз отмечу, что мы работаем над созданием отдельного правового регулирования деятельности госжилнадзора, в котором прорабатываем в том числе и вопрос дисквалификации.

— В докладе указано, что модели саморегулирования дополнительными механизмами стимулирования развития управляющих организаций может служить формирование на уровне СРО перечня эффективных технологий содержания жилья, запаса материалов и оборудования в целях устранения аварийных ситуаций, перечня квалифицированных подрядных организаций и так далее. Почему уже действующие СРО не делают этого сейчас? Что мешает внедрить это в текущую работу и масштабировать?

— Это возможно реализовать лишь при переходе на обязательное саморегулирование, поскольку добровольное СРО — это фактически просто некоммерческое партнёрство лиц. Никаких полномочий по установлению по сути общегосударственных правил и контролю за их исполнением у них нет. Но опыт таких СРО в нашей работе мы обязательно учтём. У нас были встречи и консультации с коллегами, например, из Липецкой области. Там давно и активно действует ассоциация управляющих организаций. И, кстати, участие в ней — одна из гарантий того, что в рамках экстренных ситуаций коллеги приходят друг другу на выручку. Это тоже важный аспект.

— Есть необходимость обеспечения постоянной точечной актуализации жилищного законодательства. Почему в консервативном сценарии невозможно комплексно изменить неработающие нормы?

— Предложенные три сценария являются самостоятельными. И именно от выбранной траектории будет зависеть построение системы контроля и надзора, наделение полномочиями по разработке регламентирующих нормативных документов и т.д. Другими словами, мы не сможем точечными изменениями перейти в новое измерение. Мы достаточно изучили в ходе работы опыт других отраслей — путь всегда один: разработка комплексного (пакетного) закона, определение переходного периода и установление крайней точки, после которой весь рынок уже будет жить по новым правилам.

При разработке любых моделей в любой сфере существует цикл «Реализация – анализ – корректировка». Нам видится в случае реализации прогрессивного сценария такой цикл механизма может быть более целостным и планомерным. Здесь мы в опираемся в т.ч уже и на экспертные мнения, например мнение Общественного Совета Минстроя. 

— Предполагается ли, что в каждом субъекте РФ может быть сформировано свое законодательство или даже своя модель? Или наделения регионов правом выбора модели управления МКД?

— Нет, законодательное регулирование будет абсолютно точно единое. Но при этом на уровне подзаконных актов нужно разрабатывать стандарты обслуживания и они, безусловно, для разных с географической и климатической точек зрения территорий тоже должны быть разными.

— Какой опыт изучен при разработке предложенных моделей?

— Анализировали опыт саморегулирования оценочной, аудиторской, антикризисной (арбитражные управляющие), деятельности кадастровых инженеров, проектировщиков и строителей.

— Совсем недавно Минстрой высказался за сохранение действующей системы с лицензированием УК. Означает ли это, что выбор в пользу какого-то одного сценария уже сделан?

— Блок ЖКХ в Минстрое считает, что менять вообще ничего не следует, достаточно просто чуть усложнить процедуру получения лицензии. Исходя из этой позиции, то есть достаточности действующего законодательного регулирования, непосредственная ответственность за качество работы этой части отрасли ЖКХ лежит полностью на Минстрое. При этом, выходя во двор, мы видим, что перемены не помешали бы, это мягко говоря. Комментировать я это не буду, позиция «страуса» нам не очень импонирует. Подавляющему количеству жителей МКД всё же очевидно, что нужны глубокие изменения, направленные на повышение качества обслуживания и взаимодействия с управляющими компаниями. То же самое очевидно и коллегам из Общественной палаты, и многочисленным экспертам, и участникам рынка, и региональным властям.

Собственники помещений

— В докладе фактически нет упоминаний собственников. Нужен ли ответственный собственник в каждой из предложенных моделей и что для его формирования предполагается сделать в каждой из моделей?

— Ответственный собственник нужен всегда, это в целом не зависит от выбранной модели. Ответственность, активность — люди должны понимать, что именно они заказывают услуги у управляющих организаций, они заключили договор и оплачивают содержание своего дома, через планы, отчёты, деятельность советов собственников в МКД контролируют работу.

Только популяризация и пропаганда — но это общегосударственная задача, она совершенно точно выходит за пределы доклада о выборе сценария обслуживания МКД.

В некоторых регионах есть локальные инициативы по обучению собственников — Московская область, Татарстан, Дагестан. Мы в ходе недавнего «правительственного часа» в Госдуме акцентировали внимание коллег из Минстроя на том, что эту работу надо вести более системно. Это очевидно всем, кроме тех, кто за это непосредственно отвечает. В меня вселяет надежду только то, что министр Ирек Файзуллин разделяет моё беспокойство. 

— Кстати, какое место в новых системах координат будет у ТСН и ЖСК?

— ТСН и ЖСК – это некоммерческие организации. Мы данные организации пока не трогаем, разбираемся с деятельностью всё-таки управляющих компаний, которые обслуживают более двух третей жилого фонда по стране.

— Само название доклада предполагает, что изменение модели рынка затронет и частные дома?

— Мы, конечно, ориентируемся на многоквартирные жилые дома. Но вне зависимости от вида жилья, собственник должен быть обеспечен надлежащими услугами по управлению и эксплуатации, безусловно, со своими особенностями. И если собственники ряда частных домов будут привлекать профессиональную организацию для обслуживания имущества, то она тоже должна соответствовать определённым требованиям. Это, кстати, увязывается с необходимостью отрегулировать управление имуществом в малоэтажных жилых комплексах.

Органы государственной власти

— Какая будет роль у органов власти в модели СРО и как она изменится в двух других моделях?

— Если мы будем использовать консервативный сценарий, то такие полномочия, как ведение реестра МКД, реестра управляющих организаций, обеспечение непрерывности управления МКД возможно передать на уровень субъекта РФ. Контроль за деятельностью управляющих компаний, в том числе расходованием средств, полученных от собственников помещений в МКД, передать на муниципальный уровень. За органами госжилнадзора придётся сохранить не только контроль за техническим состоянием МКД придется, но и обязанность ведения реестра лицензий и осуществления лицензионного контроля за деятельностью УК. Хотя мы даже в рамках работы профильного Комитета всё время говорим о необходимости разгрузить жилищные инспекции от бесконечной бумажной работы.

При реализации прогрессивного сценария у госжилинспекций в регионах останется единственная ключевая функция — это надзор за техническим состоянием МКД. Ведение реестров мы передадим в таком случае на уровень субъекта РФ и увяжем с механизмами технического учёта 

Контроль деятельности УК, контроль расходования средств собственников, мониторинг проведения эксплуатационного контроля, обеспечение непрерывности управления, урегулирование споров — все это станет полномочиями СРО. Контроль за деятельностью СРО будет осуществлять национальное объединение, деятельность которого, в свою очередь, будет контролироваться Минстроем.

При реализации сценария, в котором основную функцию будут выполнять региональные операторы, система контроля и надзора будет состоять из двух уровней:

1) контроль уполномоченного органа власти субъекта РФ и надзор органов ГЖН за деятельностью регионального оператора;

2) контроль уполномоченного органа местного самоуправления и надзор региональных отделений Роспотребнадзора, Ростехнадзора, МЧС за деятельностью конкретных эксплуатирующих организаций. Помимо прочего, за органами ГЖН будет сохранено в качестве основного полномочие по контролю за техническим состоянием МКД.

Ведение реестров МКД и эксплуатирующих организаций, обеспечение непрерывности управления, контроль расходования средств собственников, мониторинг проведения эксплуатационного контроля станет обязанностью регионального оператора.

Скажу честно, своим бездействием ответственные за отрасль чиновники буквально заставляют общественное мнение давить на нас принять именно этот уничтожающий рыночные механизмы сценарий. И мы жителей понимаем. 

При любом из трёх вариантов развития событий, я уже говорил и повторяю, нам необходимо полностью переосмыслить роль и функцию ГЖИ должна контролировать исполнение закона в данной сфере всеми ее участниками — УК, жителями, ресурсниками, муниципалитетами. И это ничуть не помешает ГЖИ остаться институтом защиты базовых права граждан на комфортное жильё. Также необходимо избавить службу от несвойственных функций (ведение реестров домов, рассмотрение протоколов собраний, проверка нормативов и прочее). Главной задачей органов жилищного надзора должно стать обеспечение контроля за сохранностью и техническим состоянием жилищного фонда. 

Сегодня работа ГЖИ по эффективности стремится к нулю. Имею ввиду реальную эффективность, а не отчётную. Есть ощущение, что заняты лишь распределением домов по УК. Главный инспектор сам контролирует себя. Итог неудивителен — проблема обслуживания МКД одна из актуальнейших у жителей. 

Саморегулируемые организации

— Кто определит входные требования, стандарты УО?

— Основополагающим будет федеральный закон, далее это будет определять национальное объединение и акты СРО внутри регионов.

— Каков источник финансирования выполнения новых требований и организации института СРО? Если это конечный потребитель, то как ему будет объясняться рост финансовой нагрузки, когда 60% довольны работой УО (из доклада)? Почему вы уверены, что финансовая нагрузка увеличится?

— Единственное с чем бы я поспорил в докладе, так это с данной цифрой. По моим ощущениям хорошие и удовлетворительные оценки жителей получают не более трети УК. 

Вопрос реформирования ценообразования в сфере управления МКД уже давно стоит на повестке дня. Необходимо разрабатывать методику расчета экономически обоснованного тарифа, подумать над вопросом периодической индексации. Но прежде, чем это делать, необходимо навести порядок в требованиях к управляющим организациям. Он должен быть исчерпывающим, закрытым и зафиксирован в одном нормативном акте, а не в десятках, как сейчас. Тогда и расчет платы станет понятным, прозрачным и оптимальным.

— Почему в модели СРО принято решение идти по пути одного СРО на регион или несколько регионов? Почему не рассматривается вариант конкуренции между СРО?

— Опыт отраслей, которые при переходе на саморегулирование позволили конкуренцию между СРО внутри субъекта привела к снижению качества контроля за членами СРО. Зачастую участники рынка выбирают, в какую СРО вступить, исходя из принципа «Кто меньше проверяет, к тому и пойду». На рынке УК такого допустить нельзя, нам необходимо в краткосрочном периоде повысить качество управления МКД.

— Как СРО будет рассматривать споры между УО? Как будет обеспечено непредвзятое рассмотрение обращения, если количество голосов в органах управления СРО будет с перевесом у недобросовестного участника?

— Требования к таким организациям, оценка соответствия этим требованиям, правила и порядок передачи дома в управление — это не набор субъективных показателей. Система саморегулирования — это система сдержек и противовесов. И сформированы органы управления таких СРО должны с учётом представительства профильного органа власти в сфере ЖКХ по региону, органа госжилнадзора, прокуратуры, иных надзорных органов, объединений собственников МКД. То есть это не вопрос перетягивания одеяла между участниками, органы государственной власти также будут встроены в эту цепочку для обеспечения объективности досудебного этапа урегулирования споров.

— Возможна ли ситуация, при которой собственники домов, которые выбрали добросовестные УО, будут оплачивать недоработки недобросовестных УО?

— Это вопрос модели обеспечения финансовой ответственности УО. Предложенным сценарием перехода на саморегулирование создание компенсационных фондов не предусматривается. Представляется целесообразным сформировать механизмы финансовой ответственности членов СРО посредством института страхования.

— Что будет с существующими СРО если их две и более в регионе?

— Если в регионе существуют уже несколько добровольных СРО, им предстоит создать одну СРО при переходе на обязательное саморегулирование.

Управляющие организации

— Есть ли разница в обязательных требованиях к УО в зависимости от выбранной модели?

— Требования к управляющим организациям вне зависимости от сценария одинаковые. Разница будет только в том, кто эти правила и стандарты будет разрабатывать, утверждать и контролировать. Базовые параметры мы совместно с коллегами из Минстроя мы определим на федеральном уровне.

— Как предполагается решить проблему оценки соответствия только выходящих на рынок управляющих организаций предъявляемым требованиям в каждой из моделей?

— Нужно, наверное, отдельно подчеркнуть, что вне зависимости от сценария, управляющая компания должна соответствовать перечню обязательных требований, связанных с количеством сотрудников, наличием материально-технической базы и т.д. И совершенно не важно, есть ли при этом опыт работы у неё или нет. Одно точно — компании, у которых в наличии есть стол, стул, карандаш и один директор в штате должны полностью уйти в прошлое.

Региональные операторы

— Проводился ли анализ результатов применения института регионального оператора в ТКО при проработки данного доклада, что он показал?

— Опыт создания системы региональных операторов в сфере капитального ремонта МКД и в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами показал, что это не только дорогая, но и малоэффективная затея, разворачивание которой очень долгое по времени и сопровождается большим количеством проблем, требующих оперативного решения. Но мы должны были рассмотреть и такой вариант развития событий.

В заключении. Естественно, не лицензирование и ГЖИ — главная проблема рынка управления домами, но это его важная часть. Если хотите перечень основных проблем, решение которых в совокупности даст ощутимый результат, то вот мой вариант: унификация (единые формы отчётности, стандарты и регламенты по всей стране, это огромное поле для возможностей), цифровизация, техническая инвентаризация жилищного фонда, база данных о собственниках, защита капитальных вложений и выравнивание налоговой нагрузки внутри отрасли. Плюс, осознанный тариф и ответственный собственник. Без этого, в целом, нам качество жизни в МКД не поднять. Да, перечень весьма непростой, но никто и не обещал, что будет просто. 

И последнее. Хотел бы обратить внимание, что вопрос управления МКД — это лишь небольшая часть системы ЖКХ, модернизацию которой нам предстоит провести. Это я к масштабу предстоящей работы. 

У меня самого пока нет четкой определённости в личном приоритете сценариев, работа продолжается. Но, учитывая объём всего ЖКХ, состояние отрасли, масштаб необходимых перемен, качество управления и уровень компетенций, я бы в широкой аудитории с большим удовольствием поговорил, например, на тему создания Совета рынка ЖКХ. Думаю, время для этого разговора придёт.