Гибкость условий и прозрачность процедур формируют институциональную инвестиционную среду, в которой не требуется дополнительного регулирования или «плюшек» для инвесторов, деньги и так придут в отрасль. Регулировать нужно результат, а не процесс, к сожалению современное российское коммунальное законодательство далеко от такого подхода.
При всем богатстве выбора инвестиционных инструментов, используемых как в мировой, так и в отечественной практике, коммунальная инфраструктура (меня в большей степени интересуют теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение) остается в этом смысле весьма консервативной.
Законодатель изменениями в Закон о теплоснабжении, водоснабжении и водоотведении, в Закон о концессионных соглашениях предлагает всего два способа инвестирования частного капитала в коммунальную инфраструктуру – концессионные соглашения, имеющие более широкий и универсальный характер и соглашения об исполнении схемы теплоснабжения (в рамках перехода на модель ценообразования по методу «альтернативной котельной»), имеющие узкоотраслевой характер.
На мой взгляд, оба из них имеют больше изъянов, нежели создают возможностей. Главный из изъянов – громоздкость процедур, сложность содержания, отсутствие гибкости. Эти факторы наиболее ярким образом проявляют себя на практике, и поэтому, объем частных инвестиций незначителен в сравнении с генерируемой теплоснабжением, водоснабжением и водоотведением выручкой. Ежегодный объем таковой в 2025 году достиг более 4,5 триллионов рублей, между тем объем инвестиций не достигает и 1 триллиона, и совсем не в год. Годовой объем инвестиций в теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение за последние 10 лет колеблется в районе диапазоне от 6 до 8% от годового объема выручки в эти же отрасли, следует отметить, что частные инвестиции из них не превышают 1-3% в год, а основную долю инвестиций обеспечивает увеличение тарифов для потребителей за счет роста нормативной прибыли регулируемой организации.
Концессия является лишь одной из форм государственно-частного партнерства, однако на территории Российской Федерации, императивно установлено, что в отношении инфраструктурных объектов жилищно-коммунального хозяйства применяются ТОЛЬКО концессионные соглашения (Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
В международной практике применяются несколько видов концессионных соглашений:
BTO (Build — Transfer — Operate) — «Строительство — передача — управление». При такой форме партнерства концессионер сначала строит объект, который потом передаётся государству (концеденту) в собственность сразу после завершения строительства. Далее происходит передача построенного объекта концендентом в эксплуатацию концессионеру;
BOT (Build — Operate — Transfer) — «Строительство — управление — передача». При такой форме концессионного соглашения концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию объекта, в основном на праве собственности, в течение установленного срока действия соглашения. По истечении срока действия договоренностей объект передаётся концессионером государству;
ВООТ (Build — Own — Operate — Transfer) — «Строительство — владение — управление — передача». При такой форме сотрудничества осуществляется владение и пользование концессионером построенным им объектом на праве частной собственности в течение определённого срока действия соглашения. По истечении срока действия соглашения объект переходит в собственность государства;
ВОО (Build — Own — Operate) — «Строительство — владение — управление». В такой ситуации концессионер сначала строит объект и затем осуществляет последующую эксплуатацию, владея им на праве собственности. При этом срок действия владения и управления не ограничивается;
BBO (Buy — Build — Operate) — «Покупка — строительство — управление». При такой форме партнерства государство продаёт объект частному сектору, который делает необходимые усовершенствования для эффективного управления. Таким образом, продажа объекта проводится в целях восстановления или расширения существующего объекта.
При этом в рамках Федерального закона «О концессионных соглашениях» безальтернативно предусмотрена единственная модель управления: BOOT.
Ограниченность применяемых видов концессионных соглашений является одной из ОСНОВЫХ системных проблем концессионных соглашений в отношении инфраструктурных объектов жилищно-коммунального хозяйства.
Вторая системная проблем проистекает из первой: необходимость ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ эксплуатации объектов ЖКХ после строительства и, как следствие, обеспечение окупаемости из тарифного источника проектов выполненных за счет средств инвестора, что предполагает жесткую и непластичную финансовую модель.
В отличие от иных отраслей, для изменения условий концессионных соглашений в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения необходимо получить согласие антимонопольного органа.
При этом в соответствии с подпунктом «д» пункта 14 Правил предоставления антимонопольным органом согласия на изменение условий концессионного соглашения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24.04.2014 № 368, ухудшение плановых показателей, предусмотренных концессионным соглашением, является основанием для отказа в согласовании изменения условий соглашения антимонопольным органом.
Необходимо отметить, что выполнение показателей надежности, качества, энергетической эффективности обеспечивается мероприятиями по строительству, модернизации, реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры. Возникновение объективных обстоятельств для переноса сроков осуществления и размера финансирования мероприятий (удорожания стоимости оборудования или затягивания сроков его поставки в результате санкций, привлечения дополнительных средств, в том числе государственной поддержки, изменения сроков выполнения государственных программ, например, программы газификации, изменения границ муниципальных образований и т.д.), либо выявление дополнительной потребности в модернизации в результате проведения технического обследования всегда влечет за собой перенос сроков достижения плановых значений показателей до момента, пока мероприятия по модернизации не будут выполнены (что формально также является «ухудшением» плановых значений).
Законодательство о концессионных соглашениях обуславливает невозможность исполнения заключенных соглашений во всех случаях возникновения объективных внешних факторов, которые могут повлиять на экономику страны в целом, либо напрямую на жилищно-коммунальное хозяйство.
Для сохранения инвестиционного потенциала ЖКХ требуются изменения законодательства о концессионных соглашениях, направленные на устранение системных недостатках концессий, к примеру не гибкости условий и ограниченности форм концессий.
Предусмотренная законодательством процедура изменения условий концессионных соглашений в отношении объектов жилищно-коммунального хозяйства в целом и в отношении объектов теплоснабжения – в частности, максимально усложнена и зарегулирована, что оказывает негативное влияние на устойчивость концессионных соглашений к существенным изменениям в экономике, создает риск банкротства концессионеров.
Статьей 43 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон о концессионных соглашениях) предусмотрено, что изменение любых условий концессионных соглашений, заключенных в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем требует получения предварительного согласия антимонопольного органа.
В 2022-2023 годах, с учетом изменений в экономике, повлиявших и на концессионные соглашения, порядок изменения концессионных соглашений был существенно упрощен:
- с 1 октября 2023 согласование антимонопольного органа требуется только при изменении существенных условий концессионного соглашения, влияющих на увеличение или перенос на более ранний срок бюджетных обязательств (часть 3.8 статьи 13 Закона о концессионных соглашениях в редакции Федерального закона от 10.07.2023 № 296-ФЗ). Данные изменения распространяются на концессии практически во всех регулируемых отраслях (электроэнергетика, обращение с твердыми коммунальными отходами и др.), кроме объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения, в отношении которых концессионное соглашение заключено без проведения конкурса, а это основная часть концессионных соглашений, заключенных крупными ресурсоснабжающими организациями,
- до 1 января 2024 года не требовалось согласование изменений концессионного соглашения только если они не приводят к изменению целевого назначения объекта, уменьшению объема инвестиций в создание или реконструкцию и увеличению цен (тарифов) на производимые товары, выполняемые работы, оказываемые услуги концессионером (части 3 и 4 статьи 54 Закона о концессионных соглашениях). При этом все объекты жилищно-коммунального хозяйства из-под действия данной меры поддержки исключены.
С учетом того, что вышеуказанные изменения, направленные на улучшение положения концессионеров, не распространяют свое действие на организации в сфере тепло-, водоснабжения и водоотведения, для указанных организаций риски неисполнения концессионных соглашений не уменьшились.
При этом они базово не были ниже, чем у организаций в тех отраслях, которым «послабления» были предоставлены.
Такой императивно запретительный подход к регулированию концессий в сфере тепло-, водоснабжения и водоотведения увеличивает риски невозможности исполнения своих обязательств концессионерами и, как следствие, расторжения концессионных соглашений, что на самом деле ненужно обоим сторонам.
на практике возникают ситуации, когда после начала эксплуатации вновь принятых по заключенному концессионному соглашению объектов выявляются отклонения, существенно влияющие на его исполнение и в целом ставящие исполнение соглашения под угрозу. В ряде случаев такие отклонения вообще не могут быть выявлены до начала полноценной эксплуатации объекта
В соответствии с частями 1 и 2.1. статьи 15 Закона о концессионных соглашениях передача концессионеру объекта, не соответствующего условиям концессионного соглашения (в том числе описанию, технико-экономическим показателям, назначению объекта концессионного соглашения), выявленная в течение одного года с момента подписания концессионного соглашения, относится к существенным нарушениям его условий и может являться основанием для расторжения концессии.
При этом такая передача концессионеру объекта, не соответствующего условиям концессионного соглашения, не является в соответствии с пунктом 2 Правил предоставления антимонопольным органом согласия на изменение условий концессионного соглашения, утвержденные постановлением Правительства РФ от 24.04.2014 № 368, основанием для изменения концессионного соглашения, в т.ч. долгосрочных параметров регулирования, связанных с отклонением фактических величин данных параметров от согласованных (заявленных в конкурсной документации или в инициативном предложении о заключении концессионного соглашения, подготовленных на основании проведенного технического обследования объектов концессии).
При выявлении несоответствия объекта концессионного соглашения его описанию, данная ситуация может быть исправлена только путем расторжения соглашения. Однако, обе стороны концессионного соглашения, приложившие достаточно много усилий для заключения соглашения, как правило предпочитают принять меры для его корректировки, нежели, полностью отказаться от его исполнения. Такое радикальное решение не только сводит к нулю усилия сторон по его заключению, но и оставляет главную цель заключения концессионного соглашения – улучшение технического состояния объектов коммунальной инфраструктуры, недостигнутой. Одновременно нет никаких оснований полагать, что при повторном заключении концессионного соглашения, ситуация не повторится.
Нужно расширять формы концессионных соглашений, например обеспечить возможность привлечения третьих лиц в концессиях в сфере ЖКХ для эксплуатации объекта концессии, конечно, с сохранением общей ответственности концессионера перед концедентом за действия/бездействие такого третьего лица.
Реализация такого подхода позволит создать возможности для расширения круга частных инвесторов, привлекаемых к модернизации коммунального хозяйства, снятия рисков муниципальных образований в части профессиональной эксплуатации объектов.
В заключение хочется сказать, что гибкость условий и прозрачность процедур формируют институциональную инвестиционную среду, в которой не требуется дополнительного регулирования или «плюшек» для инвесторов, деньги и так придут в отрасль. Задача регулирования при таком подходе снижать административные барьеры и упрощать процедуры, стараться поспевать за экономической ситуацией и технологическими изменениями.
В идеале регулировать нужно результат, а не процесс, к сожалению современное российское коммунальное законодательство далеко от такого подхода.
